开眼角留下的疤怎么办:论公共管理中的行政授权

行政授权及相关问题探讨
　　霍振宇 2004/11/06
　　一、行政权的设定与配置
　　根据现代宪政理论，国家的权力来自于人民的让渡，人民通过国家权力机关行使管理国家和社会的权利，通过国家权力机关的立法行为设定行政权。在我国，《中华人民共和国宪法》中规定了最高国家行政机关——国务院的职权以及地方各级人民政府的职权。同时，国务院组织法和地方各级人民政府组织法，也对国务院及地方政府的行政职权作了概括性的规定。另外，我国专门的法律、地方性法规中，根据行政管理的需要，按管理事项的重要程度、级别、地域等标准，对某类行政机关或社会组织设定某项专业职权。可见，我国行政权力的来源大体通过三种渠道：1．宪法设定；2．行政组织法设定；3．专门的法律、法规设定。
　　行政权通过立法的形式，借助于法律文本显现后，根据现代行政管理的需要，尚需对其进行合理配置，由不同的行政机构行使不同的行政权力。在我国，作为最高国家行政机关、拥有全面、完整行政职权的国务院，其组成部门的设立、撤销或合并，由全国人民代表大会决定；省、自治区、直辖市人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或合并，由国务院批准；自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或合并，由上级政府批准。在行政权力设定、行政机构设置的基础上，可进行行政权的配置。
　　通过上述行政权的设定与分配、行政机构设置的动态运作谱系的梳理，我们不难发现，行政权的设定属于立法机关的权力范畴，应由法律、地方性法规规定；既定的行政权在行政机关之间如何分配，如何设置内部机构来承担具体的行政职能则属行政机关的权力范畴，应由行政法规、行政规章和地方政府规章来规定。
　　二、行政授权概念辨析
　　我国通常意义上的行政授权概念有其独特的内涵，系指法律、法规将某项或某一方面的行政职权的一部分或全部，通过法定方式授予某个组织的法律行为。这一概念几成我国行政法学界的通说，相关研究大都以此为基础展开。事实上，我国行政法上行政授权概念的产生在某种意义上是以迎合行政诉讼被告的确定为目的的。由此，行政授权作为我国行政主体理论中的一个重要部分被纳入了学者的视野。我国行政授权的概念实际上涵盖了法律、法规对行政权的设定与分配，而非行政权的转让，这与行政授权的本意不合。行政权的设定或可称为授权行政，与行政授权有本质的不同，以此概念为蓝本与行政委托作比较，根本不具有可比性。因此，将立法机关基于立法权而行使的立法行为作为行政权转让的行政行为，而将真正的行政法意义上的行政授权视为行政委托，最终忽视了行政授权的研究。作为行政行为的行政授权，必须依据法律中明确的可以授权的规定，且应客观拥有所授职权，并严格依照授权程序进行。以不同于我国传统意义上的行政授权概念审视曾经与其密切联系的一系列问题，将有助于相关理论的检讨与重构。
　　三、行政授权与行政诉讼被告的确定
　　可以说，在我国行政法学理论上作为通说的行政授权概念与行政主体理论和行政诉讼中被告的确定之间的关系是极为密切的。大体而言，我国行政法学的相关研究曾经历过这样一段历史：从最初对于行政机关的研究中发现不能解决行政诉讼被告确定的实践问题，随着我国行政诉讼法的颁布，法律、法规授权组织被纳入学者的视野，此种意义上的行政授权研究随之展开。同时，也是为了行政诉讼实践的需要，我国学者结合行政授权构建行政主体理论，将行政主体定位于“享有国家行政权，能以自己名义行使行政权，并能独立承担因此而产生的法律责任的组织”。该理论的形成又在很大程度上满足了司法实践中行政诉讼被告资格确认的需要。由此，我国“行政机关＋法律法规授权组织＝行政主体＝行政诉讼被告”的模式得以确立，“谁主体，谁被告”的原则也大致形成。在此后的行政法学研究与司法实务中，基本上都是以这一理论范式为标准展开的。司法实务中，更是对“主体即被告”的原则推崇备至，严格执行。具体表现在：一件行政案件受理后的第一项任务就是寻找法律的授权依据，法院在审判中并不注重区分职权主体或授权主体，而是整齐划一地寻找“授权依据”，主要根据被诉行为查找相关管理规范，进而确定原告所列被告是否适格。同时在庭审程序中设置被告职权审查一项，由被告说明根据哪些法律、法规、规章授权从事被诉具体行政行为。被告资格经确认，有授权依据的，可以进入实体审理；无依据或依据不明的，视为委托，再次寻找委托机关，同时要求原告变更被告。原告变更的，法院按管辖确定是否继续审理或移送，原告不同意变更的，法院裁定驳回起诉。
　　以法律、法规、规章授权为标准确定行政诉讼的被告，不仅给原告的起诉带来诸多不便，也使法院的司法审查在权限确定方面陷入困境。我国行政机构林立，职权交叉，行政机关内部三定方案效力不明，无法作为司法审查的依据，而专门性法律、法规、规章中授权规范并不完全，且形态各异，表述含混，类似于授权的说法就有“负责管理”、“执行”、“有权”等多种表述，难以界定其准确含义。由于这些客观因素的存在，专业的法律人士准确界定行政诉讼被告都存在一定难度，又如何能够要求作为原告的普通百姓找准“适格被告”呢？也许原告惟一能够确定的就是给其权益带来实际侵害的“行为人”，而作出具体行政行为的组织往往不是诉讼法中要求的拥有行政权、能以自己名义为具体行政行为并能独立承担责任的行政主体，因此不能成为适格的被告。在法院审理的案件中，有相当一部分就是因为现有理论下被告确认问题而产生了司法公正的困惑。例如，在目前理论模式指导下的司法实践中，一些非行政主体组织非法行使一定的行政权力，由于其不具行政诉讼主体资格而不能成为被告，更无法在实体上确认其因无权而导致行为的无效，此类案件通常被排斥于行政诉讼受案范围之外，受侵害者救济无门；又如，一些受委托组织超越委托权限作出的行政行为，由于受托组织不能成为行政诉讼被告，法院无法确认其行为越权违法，而以作为委托方的行政机关为被告，原本越权的行为被视为委托机关在其权限范围内的合法行为，越权的违法行为合法化。有鉴于此，一些学者借鉴国外行政诉讼理论，提出“谁行为，谁被告”的基本原则，这一设想的核心在于使责任的承担者与诉讼主体分离。而在目前我国行政授权概念、行政主体理论的模式下，实现这种分离有一定的难度。我们可以在确定被告的时候采取方便的方式，以行为主体作被告，但在最终的国家赔偿中必然又陷入主体确认的困境。通过本文对行政授权概念的辨析，我们发现，作为行政行为的行政授权与行政诉讼被告的确定并无必然联系。在区分行政权设定、分配、转授之后，作为以往确定被告的基础标准——法律、法规、规章授权的概念已经解体。随之，我国传统行政主体理论因缺失了原有授权概念的支撑而遭到破坏。通过本文第一部分行政权设定、分配的理论梳理，我们或可重新定位行政主体的概念：行政法上权力、义务、责任的归属主体，享有公共行政权力，通过其所属机关实施公共行政，完成公共管理任务，并能独立承担因此而产生的法律责任的组织。行政主体应该是宪法、行政组织法直接设定行政职权的行政机关以及专门法律、地方性法规特别授权的公务组织，在我国目前的行政体制下，应包括中央政府、地方各级政府和非行政机关的公务组织。国务院组成部门、地方政府职能机构、派出机关、拥有一定职权的行政机关内设、派出机构作为获得行政权力分配的公共行政职能的主要实施者，不再作为行政主体而存在。它们代表行政主体行使行政职权，虽可作为一级法人机关，但不是独立的权利义务主体，其行为后果由行政主体承担。在上述理论重构的语境中考察行政诉讼被告资格的确定，问题就变得简单多了。在“谁行为，谁被告”的原则下，作出一定行政行为者均可成为行政诉讼的被告。行政主体是当然的被告，但被告并非必然是行政主体。行政授权组织、行政委托组织都可作为被告接受法院对其实施行为的合法性审查；行政授权组织、行政委托组织超越权限或无权组织非法行使行政权，均应作为被告。行政诉讼被告因行政行为违法而产生的国家赔偿责任由行政主体承担。

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