尹昭德星座:国际安全线定义

财政赤字率和债务率--马约标准与国际安全线
作者：罗云毅 文章来源：中国权威经济论文库

[摘要]在当前关于我国财政政策的讨论中，欧洲马斯特里赫特条约（以下简称马约）提出的赤字和债务标准（以下简称马约标准）经常被有关人员引为所谓的“国际安全线”或“国际警戒线”，实际工作亦在某种程度上受这一标准的影响。然而这是值得讨论的。综合分析后，作者认为，如果一定要用赤字率和债务率来描述财政状况的可持续性的话，那么马约标准是一个在特殊历史条件下，针对“准地方政府”制定的、安全系数很高的风险控制标准。这个标准的安全系数是如此之高，以至欧盟自己也无法完全严格执行，不得不采取一些变通做法。因此，对社会经济条件各不相同的其它国家而言，该标准显然难以成为具有广泛适用性的国际标准。对一个大国的财政整体来说，其适用性更值得考虑。

在当前关于我国财政政策的讨论中，欧洲马斯特里赫特条约（以下简称马约）提出的赤字和债务标准（以下简称马约标准）经常被有关人员引为所谓的“国际安全线”或“国际警戒线”，实际工作亦在某种程度上受这一标准的影响。然而这是值得讨论的。

一、马约标准是九十年代欧共体成员国加入欧洲经济货币联盟的标准

欧共体马约，即《欧洲联盟条约》，因欧共体国家首脑于1991年12月在荷兰小城马斯特里赫特就条约内容达成协议而得名。根据马约规定，欧洲联盟有三大支柱，其一是经济货币联盟，其二是共同外交和安全政策，其三是司法和警务合作。所谓马约标准，是就建立经济货币联盟而言的。
按马约规定，欧洲经济货币联盟的最终目标是建立欧洲中央银行并用统一的欧洲货币取代各成员国货币，实现使用单一货币。这一进程分三个阶段进行。第一阶段从1991年7月1日开始，主要任务是争取所有成员国货币加入欧洲货币体系汇率机制，取消外汇管制，实现资本自由流动。第二阶段从1994年开始，其任务是要实现各成员国的“经济聚合（即在通货膨胀、利率和财政稳定性方面较差的成员国应当接近较好成员国的水平）”，为第三阶段做准备。第三阶段从1997年开始，是最后阶段，其任务是最终实现统一货币和建立独立的欧洲中央银行体系。根据协议规定，在1996年底以前必须对各国经济运行状况进行审查。如多数国家不能达到经济聚合的标准，则第三阶段推迟到1999年初开始，届时由达标国家实行统一货币，而没有达到聚合标准的成员国将被暂时排除在欧洲经济货币联盟之外，即不能将它们的旧货币兑换为欧元并对所有商品和服务以欧元标价，但以后可在达标时随时加入。
在三阶段中，第二阶段是关键。由于当时欧共体内部经济发展不平衡，南北差距明显，各国政策也不尽一致，在欧共体中具有重要影响的德国认为，如果在这种情况下匆忙进入联盟最后阶段，不但难以实施统一的经济货币政策，而且很可能弱国拖累强国。因此，德国竭力主张在步入联盟最后阶段之前，成员国必须实现所谓“经济聚合”，达到相应标准才有资格加入联盟，并一再强调这是它接受联盟的核心条件。当时虽然某些南欧成员国，如意大利、葡萄牙、希腊对此颇不情愿，担心可能被长期排除在经济货币联盟之外，但由于德国的坚持，同时这一主张客观上符合走向联盟的实际需要，因此最终为大多数成员国所接受。为此，马约规定，在最终步入经济货币联盟最后阶段之前，成员国应当实现“经济聚合”，并明确制订了判断某一成员国是否已实现“经济聚合”的四项标准 ：
1、 价格稳定，即该成员国最近一年的通货膨胀率不应超出物价状况最为稳定的三个成员国平均通胀水平的1.5%；
2、 财政状况稳定，指成员国财政不应有“过度赤字”，一是赤字占当年国内生产总值的比重不应超过3%，二是政府债务总额占国内生产总值的比重不应超过60%；
3、 汇率稳定，指成员国货币的汇率波动至少在两年内保持在欧洲货币体系汇率机制所规定的正常波幅内，未对任何其它货币贬值；
4、 长期利率稳定，即成员国长期政府债券利率不得超过三个通货膨胀率最低的欧共体国家平均水平的3个百分点。
很显然，就其直接产生背景而言，马约关于财政赤字率和债务率的标准与其它三项标准一样，都只是欧共体成员加入欧洲经济货币联盟的入围标准。尽管这一标准确是对财政稳定状况的某种度量，但其本身并不直接具有与财政可持续性，或与财政风险度相关的所谓“国际安全线”或“国际警戒线”的性质。

二、关于马约标准没有形成“国际安全线”的共识

鉴于欧盟在世界经济中的重要地位，马约又第一次从财政稳定的角度提出了国际间财政状况比较标准，因此该标准在国际上财政可持续发展研究中有一定的影响，也确实有研究人员用马约标准与本国财政状况进行比较，这是不难理解的。但应当明确指出的是，时至今日，国际经济界并没有形成将马约标准作为 “国际安全线”或“国际警戒线”的共识。
第一、世界上主流经济学教科书都未将马约标准作为衡量一国财政状况的“国际安全线”或“国际警戒线”。例如在美国最新的一本流行公共财政教科书中，作者虽然对马约标准做了介绍和评述，专门指出关于政府预算赤字和债务的标准是要害，甚至谈到“美国在1997年就达到了该要求”，但还是没有就这一标准是否具有国际比较意义进行任何探讨 。萨缪尔森、斯蒂格利茨、曼昆等著名经济学家撰写的经济学教科书虽然也都讨论了预算赤字及其对宏观经济的影响问题，但均未涉及马约标准。诺贝尔经济学奖获得者莫迪里亚尼及其它一些经济学家在1998年还对马约的赤字标准提出了批评，认为财政政策的紧缩是欧洲高失业率的原因之一。这说明他们也没有将马约标准认同为具有普遍意义的“国际安全线”或“国际警戒线”。
第二、世界银行等权威性国际金融组织也未将马约标准作为世界通用的、衡量一国财政状况的“国际安全线”或“国际警戒线”。例如在今年初世界银行对我国财政状况提出的研究报告 中虽然提到我国财政赤字率从1998年1.8%.上升到1999年的4%，然后又降到2001年的3.2%(原文如此)，同时也表示了对我国债务率的关注，并倾向于建议我降低赤字水平，但没有提到什么 “国际安全线”或“国际警戒线”。
第三、即使在欧盟内部，似乎也没有经济学家将马约标准上升为财政政策的可持续性标准。如欧盟负责贸易事务的高级官员德弗莱涅先生就认为，欧盟各国为了加入货币联盟强行把赤字降下来，实际上限制了财政的作用 。又如对马约标准有深入研究的意大利教授Luigi L Pasinetti 1998年在《剑桥经济》发表了一篇题为“马约3%赤字率参数的神话与谬误”的文章 。对人们所关心的3%的赤字率和60%的债务率这两个关于财政可持续性的参数，他明确指出没有人能够给出任何似乎合理的解释。在推测60%的债务率标准或许是来自当时欧洲各国的大致的平均值（其中法国和德国与之比较接近）时， Luigi L Pasinetti教授对3%的赤字率标准持明确怀疑态度，认为无法证明这一标准是财政与货币稳定的绝对必要条件。值得指出的是，按Luigi L Pasinetti教授依据其模型对OECD国家的实际数据进行检验的结果，至1996年末，欧洲国家中只有意大利和比利时的财政状况是在可持续区域之内，而当时这两个国家的债务率恰恰是最高的，分别达到126.8%和124%！ 。
第四、近年来国际上对日本的经济状况讨论颇多，而且都注意到了其财政的赤字率债务率已经达到了非常高的水平，但还鲜见有直接以马约标准为国际通用尺度衡量其可持续性的。其中的道理也很简单：如果以马约标准为财政政策可持续性的国际标准，则日本早在九十年代中期的赤字率就已超过这一标准（1996年为7.4%），那么日本政府在最近几年所执行的扩张性财政政策早就应该停止了。而这样的政策主张显然并不符合日本经济的运行实际：在需求不振，利率水平为零，投资收缩，物价水平持续下降的情况下，尽管其赤字率和债务率已远远超过马约标准（2001年末的债务率高达130%），日本的财政政策显然还应保持其扩张性。可以想象的是，如果日本政府“削日本经济之足，适马约标准之履”，在最近几年不是执行扩张性的财政政策，而是以超过马约标准这一所谓的“国际安全线”或“国际警戒线”为由，转而执行收缩性的财政政策，削减公共支出，其经济运行状况显然将更加恶化。实际上，当1997年日本的经济状况刚有所好转时，日本政府为了减轻财政压力，随即调整了财政政策方向。其结果是对总需求产生了严重的负面影响，促使日本经济又一次进入萧条，这是应当引以为训的 。

三、马约标准与财政可持续性“安全线”的关系

虽然马约标准不是财政可持续性的“国际安全线”，但该标准毕竟是第一次对不同国家财政稳定状况提出的一种统一要求。因此，当考察财政可持续性“安全线”或财政风险控制线问题时，马约标准的性质，或其与财政可持续性的“安全线”之间的关系依然是一个不可回避、挥之不去的问题，要求人们做出回答。
无论是现代经济实践还是经济理论都不能提供一个被普遍接受的，科学的财政可持续性度量标准，这使得直接回答这个问题很困难，但我们可以从马约标准产生的背景特征中找到某种研究线索。
第一、马约标准本身具有相当弹性
在明确地将3%的赤字率和60%的债务率作为衡量成员国财政赤字是否“过度”的参考值的同时，为保持一定的灵活性，马约又提出了一些变通条件 ，使得马约标准本身具有相当弹性。例如对赤字率标准，条约规定，如果成员国赤字率高于3%，但明显地持续下降并接近3%，或仅是例外地或暂时地略高于3%，则不应被视为“过度”。但对什么是“明显地持续下降”，什么是“例外”、“暂时”或“略高”，条约均没有给出明确的数量界限。应当承认，尽管如此，赤字率标准在实践中执行得很好，1997年以来还没有哪一个成员国的赤字率超过该标准的。债务率标准的情况就大不相同了。由于一些欧共体国家，特别是意大利和比利时的债务率与马约标准相差甚远，要求其很快降下来不现实，因此条约也提出了一些变通条件，即当某一成员国的债务率高于60%时，只要“有足够的降低并正以令人满意的速度趋近参考值”，则也不应被视为“过度”。同样地，对什么是“足够的降低”和“令人满意的速度”，条约也没有给出明确的数量界限。于是乎，比利时的债务率从1992年的129%“以令人满意的速度”降至欧洲经济货币联盟最后阶段开始的1999年的115%；意大利1992年的债务率为108.7%，1994年为124.9%，1999年为114.5%，虽比1992年还有所上升，但比1994年还是有了“足够的降低”，最后比、意两国都顺利过关，成为了欧洲经济货币联盟的成员。由此可见马约标准的弹性之大。
另外，还应指出一点，即马约规定在判断成员国财政赤字是否“过度”时除实际数值外，还要考虑其他因素，包括该成员国的财政赤字是否超过了政府的投资支出和其它相关因素，如成员国中期的经济和财政状况。马约对此虽然没有给予更多的阐述，但其含义是明确的，即如果财政赤字都是用于政府资本支出的，如果成员国的其它指标均令人满意，中期发展前景很好，则欧盟在判断该国赤字是否“过度”时将持宽松态度。显然，这种额外考虑又赋予了马约标准更大的弹性。
第二、欧洲经济货币联盟的建立是现代经济史上前所未有的重大事件，其困难是空前的。马约标准就是在这一特定历史条件下，为达到特殊目的提出来的。为把欧共体中经济发展水平参差不齐，历史上恩恩怨怨不断的十多个国家在较短时间内整合成一个经济整体，各方面利益相对平衡，不留后遗症，使之能够在正式成立后正常有效运转，欧盟的建设者们不得不遵循“治乱世，用重典”的原则，在准备阶段即设立一个较严格的入围标准。这从当时欧共体中不少成员国因经济状况与马约的各项标准相差甚远，不得不付出巨大努力甚至牺牲以争取按期达标；60%的债务率标准过于严格以至不得不设一个附加条款予以变通；以及希腊在进入第三阶段时仍未达标以至被欧盟按“宁缺毋滥”的原则拒之门外的情况即可见一斑。正是在这个意义上，我们认为，就实现财政可持续性来说，马约标准是一个具有相当安全系数的标准。
第三、按主流经济学的观点，影响扩张性财政政策可持续性的最重要因素并不是当期的赤字率和债务率水平本身，而是未来时期财政的偿付能力，而偿付能力又是由未来时期的利率水平和经济增长率之间的关系决定的。经济学家们对财政可持续性的度量方法虽然各不相同，但有一点是相同的，即都把经济增长状况作为具有决定性影响的核心因素。经济增长速度高，财政对赤字和债务的承受能力就高，反之，如经济增长速度很低，财政对赤字和债务的承受能力就很低。经济增长状况如此重要，却被排除在马约的各项聚合标准之外，一个可能的解释就是当时世界经济正处于七十年代以来的最低点，1991年的产出仅比上年增长0.1个百分点。同时欧共体各成员国间的经济增长速度相差很大，整体水平也不高，而且前景不明，即在第三阶段能达到什么水平难以预料。在这种不乐观情况下出台的马约标准，自然也应具有较高安全系数的特点，但同时也给该标准打上了某一特定历史时期的烙印。
第四、在欧共体讨论建立经济货币联盟时，因欧洲在七十年代和八十年代的通货膨胀率一直较高，1974-1983年平均高达10.6%，1984-1992年有所降低，但仍达5%，均远高于美国和日本同期的通货膨胀率，因此抑制通货膨胀一直是一个最重要的核心问题。要求成员国财政状况稳定之所以被欧共体列为加入欧洲经济货币联盟的标准之一，就是从抑制通货膨胀的角度出发的。
在这一标准的提出进程中，德国起到了重要的作用。由于历史上曾发生恶性通货膨胀，整个金融体系被摧毁，战后德国中央银行在法律上一直具有独立地位，不受政府干扰，其货币政策的首要目标是反通货膨胀。这种模式成为德国货币政策稳定，马克长期坚挺的重要原因。在欧洲一体化进程中，德国担心如果成立后的欧洲中央银行不能抵御各国政府的种种政治性考虑的影响，就很难有效抑制通货膨胀。因此，德国首先坚决主张欧洲中央银行必须以德国模式为准，用法律形式明确保障其独立性，并以此作为同意建立经济货币联盟的先决条件。欧共体原先曾将注重抑制失业的美国联邦储备银行与德国中央银行并列为欧洲中央银行体系的参照模式，但由于德国的坚持，经过讨论，大多数成员国接受了德国的主张，把保持物价稳定作为欧洲中央银行的首要目标。
德国认为，为了抑制通货膨胀，仅有了独立的、把稳定物价作为首要目标欧洲中央银行还不够，还必须同时控制各国财政赤字。因为如果听任赤字国大量举债，则有可能导致市场利率水平上升，最终形成要求欧洲中央银行放松货币政策的压力，引起通货膨胀。为此，德国坚决要求确立财政纪律，明确对财政赤字“约束规则”，并力主制定对赤字国的具体“制裁措施”。对德国的这一主张，意大利、希腊等高赤字成员不愿接受，法国也曾认为难以界定赤字水平合理与否的标准，英国更是直接反对由欧共体出面直接控制各国财政。然而，经过长时间争论，成员国最终接受了德国的建议，同意在建立经济货币联盟的最后阶段在一定程度上对各国财政实施某种监管权，成员国应定期向欧委会报告财政情况。如果欧盟财长理事会以特定多数认定某国财政赤字确属“过度”，可以通知当事国采取措施消减赤字。这里所谓的“度”的标准也就是马约标准。若对方置之不理，欧共体有权实行制裁。
以上分析表明，马约标准的提出与抑制通货膨胀有着密切的内在联系。因此，当一个经济运行在通货收缩期时，以抑制通货膨胀为己任的马约标准就成为了一个具有很高保险系数的财政可持续性标准。换句话说，在通货收缩的情况下，财政不仅应当，而且是可以承受比马约标准更高的赤字率和债务率的。
第五、也是最重要的一点，就是在欧洲经济货币联盟之内，各成员国不仅因统一货币的实现完全丧失了单独实行某种货币政策的权力，而且因马约标准的制约还部分地丧失了施行更加灵活的财政政策的权力，在某种程度上均已“沦为”“准地方政府”。对我们所关心的马约标准的性质来说，这是一个最具有实质影响的因素。一般的财政理论认为，在分层次的政府结构中，稳定职能应当归于中央政府而不是地方政府。因为如果一个地方政府企图通过赤字政策刺激地方需求时，可能会产生许多问题。例如，由于地方经济是开放的，地方政府的扩张性财政政策很可能因进口渗漏而达不到预期效果，只是“为他人做嫁衣裳”。又如，地方政府为赤字融资所负的债毫不含糊是要还的，但其本身的融资渠道和所掌握的资源往往又十分有限，因而其财政风险往往比较大。比起拥有货币发行权、掌握重要税收大权和其它重要资源的中央政府来，地方政府的赤字率和债务率即使与中央政府相当，二者的财政风险程度也是有天壤之别的。当中央政府没有义务为地方政府偿债时更是如此。在实践中，许多国家对地方政府均制定了非常严格的财政风险控制标准，如我国预算法根本不允许地方政府出现财政赤字，美国对州及市、镇等地方政府也规定了严格的控制线，但对中央财政却往往给予大得多的活动空间，其原因就在这里。正因为如此，我们说中央财政所拥有的可持续能力或稳定能力要远远高于地方财政，中央财政和地方财政的“安全线”或“警戒线”应当是完全不同的。从马约标准产生的进程看，该标准是为在某种程度上已“沦为”“准地方政府”的欧盟成员国制订的，自然也应具有较高的安全系数。
综合以上几点分析，我们认为，如果一定要用赤字率和债务率来描述财政状况的可持续性的话，那么马约标准是一个在特殊历史条件下，针对“准地方政府”制定的、安全系数很高的风险控制标准。这个标准的安全系数是如此之高，以至欧盟自己也无法完全严格执行，不得不采取一些变通做法。因此，对社会经济条件各不相同的其它国家而言，该标准显然难以成为具有广泛适用性的国际标准。对一个大国的财政整体来说，其适用性更值得考虑。