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宪政体制改革方向

　　从西方几百年来的宪政实践看,最为符合民主与效率并重的宪政取向的宪政体制,当推责任内阁制.
　　内阁从议会中产生,内阁领导议会,内阁对议会负责,这些构成了所谓责任内阁制的三大特征.责任内阁制固然有许多不如人意之处(例如议会很难主动行使权力,议会的发育备受限制,等等),然而,与总统制比较,责任内阁制似乎更好地贯彻了多数统治,少数权利的宪政精神.赢得议会选举的多数党组织内阁,它既掌握行政权,同时又领导议会,这体现多数统治;另一方面,内阁必须对议会负责,这又迫使多数党接受少数党的监督,迫使担任内阁职务的多数党领袖接受多数党后座议员的监督,从而较好地保障少数派的权利. 更应注意的是,责任内阁制由于较好地贯彻了多数统治与少数权利的宪政精神,而在实践上较能实现民主与效率并重的宪政取向.赢得多数选民授权的议会多数党执掌行政权并领导议会,同时多数党的执政必须接受少数党监督,接受选民监督,这无疑符合民主的要求;与此同时,多数党统一领导行政与立法,这就保证决断较为容易,保证政府能够比较迅速地制定法律并予以实施,及时处理问题,因而符合效率的要求.英国宪政学者詹宁斯总结的英国议会下院的两大原则无疑印证了这一点:"有两个原则支配着现代下院的议事程序.那就是:只要政府可以维持一个多数,它就必须能够获得它认为行政上所必需的法律权力;而各个少数党,无论是怎样的小,必须能够批评那种行政."
　　宪政价值取向的更新要求宪政体制的变革.那么,现时美国宪政改革将会朝着什么方向进行呢？这里,我们不应从理论出发去作畅想.因为,宪政建设最需要从实际出发,再值得称道的方案,如果不符合一国实际,必难以施行于该国,正如亚里士多德所强调的:"优良的立法家和真实的政治家不应一心想望绝对至善的政体,他还须注意到本邦现实条件而寻求同它相适应的最良好政体."〔36〕让我们看看以讲求实际而闻名的美国人自己提出的宪政改革路子:
　　其一,改革现行的总统,参议员,众议员任期.迄今,总统,参议员,众议员的任期为四——六——二年制,这一体制最大的弊端是选举过频,致使总统和国会难以大刀阔斧.每两年一度的国会选举迫使众议员们小心关注选民的脸色,没有多少时间研究总统提出的重大举措.人们已经统计出现代美国总统的"机会之窗"只有六个月,即每一位总统就职后的头六个月是他任内的黄金时期,有否建树即在于此一时期,头六个月过去后,国会议员们便为中期选举和其他政治因素所缠身,很难有兴趣和勇气接受总统大的政策建议了.有人提出将现行的四——六——二制改为四——八——四制,或六——六——三制,希望通过延长任期的办法,使总统和国会议员敢于较为独立于选民,较为有勇气推行棱角分明的政策.
　　其二,建立特别选举制度.当总统,国会双方争持不下陷入僵局时,总统或国会,或总统与国会两院中的任何一院联合,均可提出举行特别选举,以重新选举总统和国会议员.提出这一建议的人们希望以此由选民打破总统与国会之间惯常的动辄四年的僵局,推动联邦决策.
　　其三,允许联邦内阁部长与国会议员之间互相兼职,其途径是既允许内阁部长出席国会两院会议并参加投票,也允许国会议员担任内阁部长.人们期望,政府与国会之间的人事兼职将会促进双方的共识,有利于总统与国会较快决断.
　　其四,增强政党的领导力量.人们期望加强执政党对本党的约束力,以此减少总统与国会之间的冲突.这里的执政党指同时掌握白宫与国会两院多数议席的政党,例如时下的民主党.其办法有二:一是增强党对本党总统候选人选举过程的控制,例如增加党代表大会上不向州和党员群众承担将选谁为本党总统候选人的义务的"超级代表"名额,以便使总统选举更多地受制于党的领导层,使总统与党保持一致;二是增强党对国会议员选举的控制,例如将选举捐款从政治行动委员会转到政党,使党能掌握本党议员竞选经费来源的大部分,从而迫使议员与党一致.这样,执政党将使总统与国会日益一致.
　　其五,调整总统与国会的相互制衡权.包括:(1)赋予总统以单项否决权,以此加强总统削减联邦开支的能力;(2)赋予国会立法否决权,以便与总统的单项否决权相平衡;(3)制止总统不经国会同意单方面发动战争的行为;(4)将宪法规定的外交条约须获参院2/3多数认可放松为参院55-60%多数认可,这样,总统将获得更大程度的外交决策权.
　　其六,实行全民公决制.人们建议,今后对于总统与国会争持不下的问题,只要能为普通公民所理解的,即可由总统或国会提交全民公决.
　　其七,改革国会制度.这一方面最为重要的建议有:(1)改革国会议员选举制度,部分地或彻底地实行联邦公费竞选,限制竞选花钱规模,限制政治行动委员会和其他利益集团对国会议员选举的影响.(2)废除国会议员无限制的连选连任制,实行限任制,新当选的第103届国会议员中很多已公开表示任满八年后不再竞选.(3)加强国会两院的集中领导.例如授权众院议长提名各委员会主席;在众院设立"多数党日程委员会",责成该委员会协助议长拟订众院全院大会的日程;责成两院多数党领袖制定各院的年度立法计划;要求各委员会主席对多数党党团和多数党领袖负责;加强各院全院大会辩论纪律,提高辩论质量.(4)调整各院全院大会现行的议程体例,增加国会两院对国家重大问题和社会热点事项的辩论.(5)严格委员会的会议纪律,提高委员会的议事质量,等等.
　　总的看,美国政界和学界提出的宪政体制改革的思路和建议表现着相互矛盾的两个特
　　征:
　　一方面,它们部分地适应了提高联邦政府决断能力和决策效率的客观要求.例如赋予总统单项否决权,这是自格兰特总统以来几乎每一任白宫主人竭力要求的,果真获得这一权力,总统即可单方面裁减国会已经通过的拨款法案中任何为他所反对的拨款项目,这不仅有利于减少开支平衡预算,而且还将实际上把钱袋权从国会手中转移到总统手中.又如把政党改造成政治号令中心,这在美国政治思想史上亦是十分大胆的一议,果真如此,总统与国会将从对手变成左右手,以贯彻执政党的政策.像加强国会两院的集中领导,更是多年来人们苦苦追求而未果的,今日若能实现,国会的立法效率可望成倍提高.这些适应效率要求的改革思路和建议或多或少地都借鉴了责任内阁制的经验,都在有意无意地把美国的宪政体制往责任内阁制推进. 然而另一方面,此次的改革思路仍未完成形势久已呼唤的大突破——推翻不计效率以追求民主的现行宪政价值取向,改而尊崇效率与民主并重的新观念,新取向.总体上,人们仍在维护现行宪政取向,维护体现这一取向的现行宪政体制. 人们其所以如此崇奉不计效率以追求民主的宪政取向,主要是因为两百年来,他们一直深信唯有不计效率方能维护民主,深信此乃民主真谛.曾任国会参院多数党领袖的比尔德先生近来以"真正的问题在于权力"为题,连续发表演讲,反对赋予总统单项否决权:单项否决权"将会 人们指望于它的也正是 将权力从立法部门转移到行政部门,从而摧毁我们的制宪之父们创设的微妙的制衡";钱袋权"是牵制平衡的宪政大厦赖以矗立的中柱, 如果这一中柱动摇,大厦必将倾覆."这种对传统宪政观念的深入骨髓的信奉无疑印证了亚里士多德两千多年前的慨叹:"改善一个旧政体有如创制一个新政体那么困难,这就如同要人们忘掉一页老课程而诵习一页新课程那么困难." 但是,如果此次宪政改革最终不能完成宪政价值取向上的突破,那么,改革的成效如何,将会使人甚感疑虑,这是因为:
　　理论上,回避宪政取向这一根本问题,便是没有抓住现时美国"政府失败",现时美国
　　宪政危机的确切性质,没有理解症结何在,形成误诊.
　　实践上,那些试图增强联邦政府的决断能力,提高联邦政府的决策效率的种种改革举措恐怕很难行得通.毕竟,不计效率以追求民主的宪政体制本质上是排斥效率的,它运行两百年来的历史似乎说明了这一点,现时的宪政危机说明的也是这一点;不仅如此,现有的宪政改革方案本身的矛盾性亦是确证了这一点:人们在建议赋予总统单项否决权的同时又立即提出确认国会的立法否决权以求平衡,在建议降低参院认可总统的外交条约所需票数时又不忘提出确认国会的战争权以防不测,如此互相抵消.单以国会而论,一切大的宪政改革的办法都将关系国会,都将需要国会点头,而只要人们继续赞同国会与总统共同决策,赞同国会有权制止总统行动,而不是只赋予国会对总统的批评权,修正权,那又如何能让国会为了效率而接受总统号令,而对总统逆来顺受呢？