笑傲江湖清虚装备强化6:如何理解行政管理的公共性

公共性是行政管理体制改革的核心原则，一切形式和制度的破立必须周绕这个啄则展开，因为“公共性”这个概念所标示的是最为基本的行政理念，是整个行政体系和行政行为模式建构的出发点和原则。本文在简要论述公共行政公共性的内涵的基础上，联系我国当前行政管理体制的实际情况，提出落实公共性这一核心原则的建议。
　　公共性”作为公共管理的一种基础性内涵，与公共管理在本质上是一种社会治理活动之间存在怎样的联系，这是个至关重要的问题。它涉及到我们对于公共管理研究的基本价值取向，即它是实证的过程还是规范的研究，或是两者兼而有之。　　行政管理（ public administration）是运用国家权力对社会事务的一种管理活动。也可以泛指一切企业、事业单位的行政事务管理工作。行政管理系统是一类组织系统。它是社会系统的一个重要分系统。行政管理最广义的定义是指一切社会组织、团体对有关事务的治理、管理和执行的社会活动。同时也指国家政治目标的执行，包括立法、行政、司法等。狭义的定义指国家行政机关对社会公共事务的管理，又称为公共行政。随着社会的发展，行政管理的对象日益广泛，包括经济建设、文化教育、市政建设、社会秩序、公共卫生、环境保护等各个方面。现代行政管理多应用系统工程思想和方法，以减少人力、物力、财力和时间的支出和浪费，提高行政管理的效能和效率

为人民服务吗

引言 20世纪后期的一场全球性行政改革运动，把人类的政治历史领进了一个新的阶段，这就是公共管理的出现。公共管理是人类社会的一种全新的社会治理模式。人类曾经拥有过统治型的社会治理模式。近代社会，在工业革命中成长起来的管理型的社会治理模式取代了统治型的社会治理模式。20世纪后期，当管理型社会治理模式走向全面成熟的时候，当人们对这种模式的全部科学建构都已完成了的时候，当行政学对它的认识已经洞察精微的时候，这种以“官僚制”命名的社会治理模式却走向了自我否定的征程，在官僚制背景中成长起来的一代精英们开始了对官僚制的改造。从主观上看，行政改革只是出于解决现实问题的需要，并没有建构一种新型社会治理模式的雄心。但是，在一点一滴的改革中，在对“官僚制”所造成的诸多问题的系统解决中，却触及到了这种社会治理模式的根本，从而开始了整体性的变革。这就是正在走向公共管理这一新型社会治理模式的进程。 与统治型的、管理型的社会治理模式不同，公共管理既不是以权力的强制力为前提的统治阶级意志的实现，也不是在权力与法律的结合中实现的对社会的有效控制，而是一种奠基在服务精神基础上的公共服务模式。公共管理在本质上是服务的。但是，公共管理作为一种社会治理模式出现在社会历史舞台上，仅仅是最近几年的事情，它的成长需要我们自觉地对其进行建构。而这项伟大的社会工程作为一项人类整体运动，又需要在我们对公共管理实质的认识和把握中来进行。从公共管理刚刚崭露出来的特征中，我们看到，伦理关系第一次成为一种基本的社会治理关系。因此，认识和建构公共管理体系的努力，就需要把对公共管理伦理关系的分析作为起点。正是基于这样的认识，我们在本文中试图对公共管理伦理关系所具有的一些基本特性加以考察。通过这种考察，是能够为公共管理活动的行为体系确立一个大致的轮廓的，甚至是可以为公共管理行为体系的建构提出具体的方案的。但是，本文的目标仅仅在于揭示公共管理伦理关系的基本特性。 公共管理伦理关系的开放性 公共领域的本质特征就在于它的开放性，是广泛地向私人领域和一切社会成员开放的领域。公共管理是公共领域的这一本质特征的充分展现。为什么在近代社会出现以前，没有形成一个公共领域？那是由于担负社会治理功能的领域缺乏开放的特征。为什么近代以来的公共领域总是存在着结构性的缺陷？也是由于公共领域的开放性不足所造成的。只有当公共领域拥有充分的开放性，公共性才不仅仅是一个理论追求，而是体现在社会治理实践中的现实。历史考察揭示出的事实是：缺乏开放性和开放性不足，都是由于社会治理模式中伦理关系的缺位造成的。一旦社会治理模式中拥有了健全的伦理关系，这种社会治理模式就会获得实质的开放性。公共管理伦理关系的开放性决定了公共管理这一新型的社会治理模式的开放性。 开放性是指系统与环境之间交流和互动的外在特征。统治型的社会治理模式是一种单向的作用方式，强制性的秩序是通过权力关系单向运动而获得的，治理者与其对象之间，在常态的治理活动中，根本不存在交流与互动。严格说来，统治型的社会治理是一个封闭的体系，治理主体基本上是来自于某一或某些确定的阶层，治理方式千年一系，治理体系僵化等等，都证明了它是封闭的。 与统治型的社会治理方式相比，近代社会的管理型社会治理方式表现出了开放性的特征。这是由于法律关系在治理体系中成长起来的结果。法律关系在调节和平衡权力关系的过程中，恰恰是通过社会治理体系的开放来获得支持力量的。法律如果不能保证社会治理体系的开放，就必然会使自己成为权力的附属品，法律关系自身就无法得以健全和完善。在这种条件下，法律就会成为权力关系的遮羞布，就会成为权力关系谋求合法性的谎言。一旦法律对权力关系的放任有所束缚，就会被毫不犹豫地一脚踢开。所以，社会治理体系中法律关系的确立，恰恰成了权力关系“任性”的克星。正是法律关系赋予了社会治理体系以开放性。因为，法律关系的确立正是出于这样的目的：制约权力关系的层级化或等级化了的不平等。法律关系在本质上是一种平等的关系，它确认社会治理中的主体与客体、主体自身以及治理者之间的平等地位，而这种平等恰恰是开放性的基础。 所以，在法律关系得到充分发展的任何地方，社会治理体系都会表现出开放性的特征，都会有治理对象的积极参与，权力关系都能够受到较为有效的约束。但是，法律关系的开放性也是有限的开放性。因为法律对社会治理中的主体、客体、治理者及其对象的身份地位，都有着明确的规定；对社会治理的方式和工具选择，都作出了原则性的规范。法律仅仅承认有限的开放通道。这就决定了法律关系的开放性也只是在极其有限的范围内才是现实的，超出这个范围，开放性就转向了自己的反面。即使是在有限的范围内，开放性也总是一种形式化了的开放性，在涉及到许多实质性的问题时，它就会表现出冷冰冰的封闭性和僵化。 公共管理伦理关系的开放性是全面的开放性，它接受法律关系的平等理念，又超越这种平等，它所表现出来的是公共管理主体之间、主体与客体之间、公共管理者与其对象之间实质性的平等。这就决定了他们之间能够处于良性的交流与互动状态。公共管理伦理关系中的每一个方面、每一个因素都全方位地向其他方面、其他因素开放，正是通过开放，才达到了积极合作的目的。 公共管理伦理关系应当是开放的。因为，公共管理主体秉承的是服务理念，把公共利益的实现作为至高无上的追求，时刻准备倾听来自公共管理客体以及社会所有方面的意见和要求。公共管理伦理关系能够开放。因为，这种伦理关系随时准备把一切社会成员纳入到这种伦理关系中来，决不轻视任何准备进入这种伦理关系的愿望，决不排斥任何准备进入这种伦理关系的要求，对于一切有利于伦理关系成长的因素，都表现出无限的热切。公共管理伦理关系必然是开放的。因为，公共管理是建立在平等参与的基础上的，反对甚至杜绝一切垄断，冲击一切因垄断而造成封闭的领域。 公共管理伦理关系的开放性是与开放的历史条件联系在一起的。由于市场经济的发展，交换关系作为社会的主导性关系日益走向成熟和普遍化，市场竞争的社会化造就了社会成员机会平等化的历史趋势，社会生产和生活的绝大多数领域都积极地向愿意投身其中和适宜于投身其中的人开放。但是，公共管理伦理关系并不从属于交换的原则，它是对交换原则的超越。交换关系为它提供了平等的基础，这种基础却不是它按照交换原则行事的舞台，而是互助合作的前提。所以说，公共管理的伦理关系是一种新型的关系，它的开放性不是为了进行交换，而是造就服务和合作。正是公共管理伦理关系的这种开放性特征，成了公共管理这一服务型社会治理模式开放性的基础。公共管理就是开放性的社会治理模式，而公共管理伦理关系则是它的动力源。

公共性是政府本质属性的展现。政府行为即是公共行为，行政权力是国家政治权力的重要组成部分，行政权力行使的首要原则也是为公众服务。